楊啟雪 張朝杰
違法建設(shè)是否可以采取改正措施消除對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的影響,，直接決定其最終的處理結(jié)果,。保留無法采取改正措施的違法建設(shè),，會對城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施、社會公共利益以及城市形象都產(chǎn)生嚴重負面影響,；而拆除可以采取改正措施的違法建設(shè),，則會損害當事人合法權(quán)益，造成社會資源的極大浪費,。本文主要結(jié)合《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相關(guān)法律法規(guī),，探討違法建設(shè)采取改正措施的相關(guān)問題，以期為基層城市管理執(zhí)法實踐提供參考,。
一,、法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定
（一）法律規(guī)定?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的,，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的,，限期改正,，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的,，限期拆除,，不能拆除的,，沒收實物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款,?！?/span>
（二）規(guī)范性文件規(guī)定。2012年6月25日,，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導意見》（建法[2012]99號）,，對“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的情形”進行了界定。包括兩類：一是已取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證,，但未按建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè),，在限期內(nèi)采取局部拆除等整改措施，能夠使建設(shè)工程符合建設(shè)工程規(guī)劃許可證要求的,；二是尚未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證即開工建設(shè),，但已取得城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的建設(shè)工程設(shè)計方案審查文件，且建設(shè)內(nèi)容符合或采取局部拆除等整改措施后能夠符合審查文件要求的,。除此之外的其他違法建設(shè)均，屬于“無法采取改正措施消除影響的情形”,。
（三）地方性法規(guī)規(guī)定,。《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺以后,，很多地方都出臺了相應(yīng)的實施細則,。2010年12月1日施行的《河南省實施<中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法>辦法》第七十一條第二款規(guī)定，“無法采取改正措施消除影響的情形包括：（一）危害公共衛(wèi)生,、公共安全的,；（二）破壞具有重要歷史意義、紀念意義,、文化藝術(shù)和科學價值的建筑物以及文物古跡,、風景名勝的；（三）嚴重影響主次干道,、鐵路兩側(cè),、火車站、汽車站,、機場,、城市主要出入口地帶等城市風貌的；（四）嚴重影響他人合法建筑物安全或使用的,；（五）違反規(guī)劃強制性內(nèi)容和標準的,；（六）其他嚴重違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的情形”。
二,、是否可以采取改正措施的判斷標準
實踐中違法建設(shè)的形態(tài)千差萬別,，立法也不可能窮盡所有可能出現(xiàn)的情形,，導致基層執(zhí)法實踐中，對違法建設(shè)是否可以采取改正措施的理解不同,、把握標準不同,，執(zhí)法風險較大。綜合以上法律法規(guī)和規(guī)范性文件相關(guān)規(guī)定,，在違法建設(shè)是否可以采取改正措施的判斷上,，應(yīng)從以下兩個方面把握。
（一）正面的判斷標準,。主要是考慮建筑物是否符合控制性詳細規(guī)劃等實體性要求,，或者經(jīng)改正后是否符合上述要求，以及有無《民法典》關(guān)于建筑物不得違反國家有關(guān)工程建設(shè)標準的情形,，是否符合通風,、采光和日照等技術(shù)性規(guī)定。具體來講,，應(yīng)當符合以下5個方面要求：一是能夠采取改正措施的違法建設(shè)應(yīng)位于城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍之內(nèi),；二是違法建設(shè)沒有實質(zhì)性違反詳細規(guī)劃關(guān)于各地塊的主要用途、建筑密度,、建筑高度,、容積率、綠地率,、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套規(guī)定等強制性內(nèi)容要求,；三是違法建設(shè)沒有損害社會公共利益，沒有危害公共衛(wèi)生,、公共安全,，沒有破壞文物古跡和風景名勝等；四是違法建設(shè)沒有損害他人在先的合法利益,，沒有影響他人合法建筑物安全或使用,；五是違法建設(shè)應(yīng)通過了立項、土地,、環(huán)保,、建設(shè)等有關(guān)部門必要的審批手續(xù)，符合核發(fā)新的建設(shè)工程規(guī)劃許可證的相關(guān)前提條件,。
（二）反面的判斷標準,。無法采取改正措施消除對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施影響的違法建設(shè)，應(yīng)理解為建設(shè)活動嚴重違法,，不僅在程序上違反法律規(guī)定,，而且在實體上也違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)法律規(guī)定。具體來講,，主要有以下6種情形：一是超過建設(shè)工程規(guī)劃許可證確定的建筑面積,，或者建筑高度超出合理誤差范圍,；二是違反建筑間距、建筑退讓道路紅線,、建筑退讓用地邊界等,，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定或者控制性詳細規(guī)劃確定的強制性內(nèi)容；三是侵占現(xiàn)狀及規(guī)劃確定的道路,、消防通道,、廣場、公共綠地,、河湖水面,、地下工程、軌道交通設(shè)施,、通信設(shè)施,，或者占壓城市管線、永久性測量標志等公共設(shè)施,、公共場所用地等,；四是占用各級文物保護單位、歷史建筑保護范圍用地進行建設(shè),；五是擅自在建筑物樓頂,、退層平臺、住宅底層院內(nèi),，以及配建的停車場地進行建設(shè)；六是在已完成規(guī)劃條件核實的建筑工程用地范圍內(nèi)擅自新建,、搭建建筑物,、構(gòu)筑物。
三,、可以采取的改正措施種類
針對尚可采取改正措施的違法建設(shè),，可根據(jù)不同的違法情形，針對性地采取具體而有效的改正措施,，以糾正當前的違法行為,，維護正常的城市建設(shè)管理秩序。
（一）局部拆除,。這種措施,，主要適用于違法建設(shè)部分與規(guī)劃許可要求存在較大偏差，且需要拆除部分建筑不會對整體建筑造成嚴重負面影響的情況,。局部拆除作為最直接且有效的改正手段之一,，是對超出規(guī)劃許可范圍的部分進行拆除，以使其符合規(guī)劃要求,。
（二）整改補建,。這種措施,，主要適用于違法建設(shè)部分與規(guī)劃許可要求存在的偏差不大，且通過整改或補建可以消除對規(guī)劃實施的影響的情況,。整改補建內(nèi)容,，包括但不限于調(diào)整建筑高度、層數(shù),、立面風格等,，以使其符合規(guī)劃要求。整改過程中,，應(yīng)注重與周邊環(huán)境的協(xié)調(diào)性和整體美觀性,，避免產(chǎn)生新的視覺污染或空間沖突。同時,，針對部分建筑可能存在的功能不符問題,，可以進行補建，如增設(shè)必要的公共設(shè)施,、調(diào)整建筑用途等,，以提升建筑的使用價值和城市功能。
（三）補辦手續(xù),。這種措施,，主要適用于違法建設(shè)本身符合規(guī)劃要求，但由于相關(guān)審批手續(xù)不全,，而被認定為違法建設(shè)的情形,。對于這種違法建設(shè)，應(yīng)積極引導其走上合法化路徑,，督促,、協(xié)助建設(shè)人（單位）通過補辦手續(xù)的方式，使違法建設(shè)得以合法化,，保護建設(shè)人（單位）的合法權(quán)益,，維護城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性。
四,、執(zhí)法實踐中應(yīng)注意的幾點問題
（一）關(guān)于改正措施認定主體問題,。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，違法建設(shè)能否采取改正措施的認定主體,，主要是縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門,。而根據(jù)第六十五條的規(guī)定，對鄉(xiāng),、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法建設(shè)能否采取改正措施的認定主體,，則是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。
（二）關(guān)于改正措施判斷的時點問題,。對于違法建設(shè)是否可以采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的判斷時點問題,，根據(jù)立法目的解釋和實踐操作中的通行做法，應(yīng)當是執(zhí)法機關(guān)作出限期改正或者限期拆除決定的當時,，而不是違法建設(shè)行為發(fā)生的時間,。
（三）關(guān)于責令停止建設(shè)問題。對于正在建設(shè)過程中尚未完工的違法建設(shè),，對城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施造成不利影響,，為防止這種不利影響延續(xù)和擴大，應(yīng)當立即責令停止建設(shè),，及時制止違法建設(shè)行為,。若當事人不停止建設(shè)，行政機關(guān)應(yīng)當及時采取查封施工現(xiàn)場等強制措施,。
（四）關(guān)于罰款問題,。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條“限期改正，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款”的規(guī)定,，限期違法建設(shè)采取改正措施的同時,，應(yīng)當并處罰款。罰款數(shù)額計算,，應(yīng)當以新建,、擴建、改建的存在違反城鄉(xiāng)規(guī)劃事實的建筑物,、構(gòu)筑物單體造價作為基數(shù),。（作者單位：鄭州市城市管理執(zhí)法支隊）
