楊啟雪 張朝杰
對(duì)違法建設(shè)實(shí)施“沒收”,，作為一種行政處罰措施，是深化城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和治理秩序的重要手段。然而,，在執(zhí)法實(shí)踐中，由于違法建設(shè)“沒收”涉及復(fù)雜的法律適用,、執(zhí)法程序及執(zhí)行處置等問題,。比如：適用條件界定不清晰、執(zhí)法主體權(quán)限不明確,、沒收后資產(chǎn)處置困難等,，嚴(yán)重制約了執(zhí)法效率和法律效果的實(shí)現(xiàn)。本文旨在通過對(duì)違法建設(shè)“沒收”的法律依據(jù),、適用條件,、執(zhí)法主體與程序,、執(zhí)行方式，以及“沒收”后的管理,、處置等法律問題進(jìn)行系統(tǒng)分析,，為基層執(zhí)法實(shí)踐提供指導(dǎo)，促進(jìn)違法建設(shè)“沒收”的規(guī)范化和有效性,。
一,、“沒收”的相關(guān)法律規(guī)定
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第九條 行政處罰的種類：（二）罰款、沒收違法所得,、沒收非法財(cái)物,。
《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條 未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè),；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的,，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款,；無法采取改正措施消除影響的,，限期拆除，不能拆除的,，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款,。
《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十七條 未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn),，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地,，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的,，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀,，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的,，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款,。
二,、違法建設(shè)“沒收”的適用條件
為了避免混淆，本文主要以違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違法建設(shè)為主進(jìn)行分析,。對(duì)違法建設(shè)作出“沒收”的行政處罰決定,，應(yīng)滿足以下4個(gè)條件。
（一）地域范圍,。必須位于城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi),。
（二）違法性。未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可,，或雖取得許可但擅自改變規(guī)劃內(nèi)容,，比如超面積,、改變用途等。
（三）危害程度,。嚴(yán)重影響規(guī)劃,，且無法通過改建、補(bǔ)辦手續(xù)等方式消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響,。需要注意：違法建設(shè)是否可以采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響,，應(yīng)由規(guī)劃部門確認(rèn)。
（四）客觀上無法拆除,。
1.物理上無法拆除,。主要是違法建筑結(jié)構(gòu)復(fù)雜、拆除可能危及公共安全或相鄰建筑安全時(shí),，行政機(jī)關(guān)可采取沒收措施,。比如，高層建筑加建部分與主體結(jié)構(gòu)緊密相連,，強(qiáng)行拆除可能導(dǎo)致整體安全隱患,。
2.從經(jīng)濟(jì)或社會(huì)效益考量不能拆除。主要是違法建設(shè)拆除成本過高,，或者已實(shí)際投入使用,，沒收后轉(zhuǎn)為公共用途更符合社會(huì)效益。
三,、違法建設(shè)“沒收”的執(zhí)法主體和程序
（一）執(zhí)法主體,。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條，縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門是違法建設(shè)“沒收”處罰的法定主體,。需要注意的是,，部分地區(qū)根據(jù)中央和省、市關(guān)于深入推進(jìn)執(zhí)法體制改革的有關(guān)要求,，將住房和城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的行政處罰權(quán)集中到城管部門行使,。在這些地區(qū)，城管部門為違法建設(shè)“沒收”處罰的主體,。
（二）執(zhí)法程序,。
1.立案和調(diào)查取證。發(fā)現(xiàn)違法問題線索并立案后,，行政機(jī)關(guān)需對(duì)違法建設(shè)的位置,、面積、用途等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)并拍照記錄,，履行詢問當(dāng)事人,、調(diào)閱資料等調(diào)查取證程序。
2.組織聽證。調(diào)查終結(jié),，需要形成《調(diào)查終結(jié)報(bào)告》,，向當(dāng)事人送達(dá)《行政處罰事先告知書》，聽取當(dāng)事人的陳述,、申辯,。因違法建設(shè)的“沒收”涉及的數(shù)額或者價(jià)值較大，根據(jù)《行政處罰法》第六十三條規(guī)定,，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行聽證程序,，充分保障當(dāng)事人的聽證權(quán)利，確保行政處罰程序上合法,。
3.作出處罰決定,。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人的陳述、申辯意見和聽證筆錄,，作出行政處罰決定,，向當(dāng)事人下達(dá)《行政處罰決定書》，明確“沒收”標(biāo)的是違法建筑物本身,，或者是違法收入,。
4.公告與催告。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第四十四條,，對(duì)違法的建筑物,、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要拆除的,，應(yīng)當(dāng)予以公告,。對(duì)建筑物的“沒收”與“拆除”類似，關(guān)系當(dāng)事人重大權(quán)益,，行政機(jī)關(guān)也需要充分保障當(dāng)事人權(quán)益，進(jìn)行公告,，限期履行“沒收”決定,。
5.復(fù)議與訴訟期。當(dāng)事人可在收到“沒收”決定之日起60日內(nèi)申請(qǐng)復(fù)議或者6個(gè)月內(nèi)提起行政訴訟,。執(zhí)行機(jī)關(guān)需待訴訟期滿后方可強(qiáng)制執(zhí)行,。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行“沒收”決定的,，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制執(zhí)行,。
四、違法建設(shè)“沒收”的執(zhí)行
（一）行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行,?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條明確，對(duì)于逾期不拆除的違法建筑,，縣級(jí)以上地方政府可責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆除,，但未直接規(guī)定“沒收”的強(qiáng)制執(zhí)行程序,。結(jié)合《行政強(qiáng)制法》第四十四條，若沒收涉及對(duì)違法建筑物,、構(gòu)筑物,、設(shè)施的處置，行政機(jī)關(guān)可通過公告,、催告等程序自行執(zhí)行,，無需申請(qǐng)法院。但司法實(shí)踐中,，對(duì)違法建筑物的實(shí)體“沒收”涉及不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移,，通過訴訟或非訴執(zhí)行的法定程序確認(rèn)合法性，更為穩(wěn)妥,。
（二）法院強(qiáng)制執(zhí)行,。若行政機(jī)關(guān)認(rèn)為自身缺乏直接執(zhí)行的法律依據(jù)，或沒收涉及復(fù)雜的建筑物權(quán)屬爭(zhēng)議,，可依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十三條,，在當(dāng)事人未履行行政“沒收”決定，且未提起復(fù)議或訴訟的情況下,，自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,。法院對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行程序與實(shí)體審查，符合條件的裁定執(zhí)行,，必要時(shí)可要求補(bǔ)正材料或駁回申請(qǐng),。裁定執(zhí)行的，法院可采取查封,、公告等方式改變建筑物占有狀態(tài),，確保沒收標(biāo)的移交政府管理。駁回申請(qǐng)的,，行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十六條向上級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議,，以推動(dòng)執(zhí)行。
五,、違法建設(shè)“沒收”后的處置問題
（一）接收管理部門,。沒收的違法建設(shè)實(shí)體需移交國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門或財(cái)政部門管理，也可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,、街道辦事處或開發(fā)區(qū)管委會(huì)按照屬地進(jìn)行管理,，以確保權(quán)屬變更后的國(guó)有資產(chǎn)性質(zhì)。
（二）接收后的管理要求,。接收單位需保留《行政處罰決定書》《沒收資產(chǎn)移交書》等相關(guān)法律文書副本,；對(duì)沒收的建筑物進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查勘，記錄現(xiàn)狀（包括影像、圖紙等）,，并建立檔案,，登記造冊(cè)；加強(qiáng)日常檢查維護(hù),，防止資產(chǎn)損毀或流失,；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改建,、擴(kuò)建或擅自處置,，確保國(guó)有資產(chǎn)安全。
（三）處置方式,。
1.實(shí)物處置,。沒收的建筑物可通過公開出租、拍賣,，轉(zhuǎn)為公益用途,，或者待時(shí)機(jī)成熟后實(shí)施拆除。
2.違法收入管理,。沒收建筑物出租的租金,、拍賣的款項(xiàng)，或者沒收的違法收入,，需嚴(yán)格納入財(cái)政管理,，用于補(bǔ)償公共資源損失或者城市更新項(xiàng)目。
（四）監(jiān)督與責(zé)任機(jī)制,。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門或者財(cái)政部門應(yīng)定期檢查“沒收”建筑物的管理情況,，發(fā)現(xiàn)怠于履職或資產(chǎn)流失的，追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任,。違法建筑物處置所得款項(xiàng)需按權(quán)屬上繳國(guó)庫,。
隨著法律法規(guī)的不斷修訂和完善，相關(guān)執(zhí)法實(shí)踐和司法案例也將不斷更新,，未來應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化“不能拆除”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),，完善“沒收”違法建設(shè)的市場(chǎng)化處置機(jī)制等，使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠在執(zhí)法過程中能夠充分保證實(shí)體的合法性與程序的正當(dāng)性,，更好地平衡公共利益與私人權(quán)益，推動(dòng)城市治理的法治化與人性化,，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一,。
（作者單位：鄭州市城市管理保障中心）
