黃河是中華民族的母親河，厚植于黃河流域的黃河文化是中華文明的重要組成部分,，也是中華民族的根和魂。保護(hù)好黃河流域不可移動(dòng)文物這個(gè)社會(huì)文明進(jìn)步的“見證者”,，對(duì)于研究中華文明的發(fā)展演進(jìn)意義非凡,，也是推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。作為公共利益的代表,，積極發(fā)揮公益訴訟檢察職能,，督促、協(xié)同相關(guān)行政機(jī)關(guān)共同做好不可移動(dòng)文物保護(hù),，是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有職責(zé),。在此，筆者結(jié)合靈寶市檢察院文物保護(hù)檢察公益訴訟工作開展過程中發(fā)現(xiàn)問題和困惑,，談幾點(diǎn)初淺的認(rèn)識(shí)和建議,。
一、黃河流域不可移動(dòng)文物保護(hù)檢察公益訴訟的必要性與可行性
1,、必要性,。黃河流域不可移動(dòng)文物所承載的歷史信息真實(shí)完整，屬于國家與社會(huì)的核心利益,，契合檢察機(jī)關(guān)所保護(hù)的公共利益的屬性要求,。作為國家利益和社會(huì)公共利益的守護(hù)者,，檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)依法對(duì)損毀不可移動(dòng)文物的違法行為進(jìn)行監(jiān)督，行使檢察公益訴訟職能,。
2,、可行性。作為不可再生,、不可替代的中華優(yōu)秀文明鉆,，不可移動(dòng)文物具有法定權(quán)益屬性，若因行政機(jī)關(guān)未能實(shí)施行政行為而導(dǎo)致文物公共利益受到侵害,，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟符合訴訟可裁判性,。一旦文化遺產(chǎn)存在受損毀壞情形，公益訴訟有充足的方式,，無論是事前防范,、事中阻止或者事后補(bǔ)救，還是從物權(quán),、債權(quán)或知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面均能施以救濟(jì),，通過消除危險(xiǎn)、采取補(bǔ)救措施,、損害賠償?shù)?，有效?duì)不可移動(dòng)文物進(jìn)行保護(hù)，具有訴訟結(jié)果可執(zhí)行性,。
二,、靈寶域內(nèi)不可移動(dòng)文物保護(hù)檢察公益訴訟開展情況
1、靈寶域內(nèi)不可移動(dòng)文物現(xiàn)狀,。靈寶市地處黃河中游,，是人類最早活動(dòng)和發(fā)祥地之一，古墓葬,、古遺址遺存豐富,，相繼出土了兩萬多件珍貴文物，現(xiàn)有市級(jí)以上不可移動(dòng)文物39處,，其中北陽平遺址被列為國家重點(diǎn)文物保護(hù)單位,，黃帝陵、函谷關(guān)等20處不可移動(dòng)文物被列為省級(jí)文物保護(hù)單位,。近年來,，靈寶市在做好常態(tài)化文物保護(hù)工作的同時(shí)，積極開展大遺址等不可移動(dòng)文物的保護(hù)利用工作,，通過建立考古工作站,、與高校聯(lián)合建立考古實(shí)踐教學(xué)基地、向上爭取資金等方式,，有序推動(dòng)不可移動(dòng)文物的考古發(fā)掘,、調(diào)查研究工作,，目前北陽平遺址、西坡遺址等重點(diǎn)不可移動(dòng)文物的保護(hù),、修復(fù)初見成效,。但是由于人員不足、經(jīng)費(fèi)有限等多種因素制約,，部分不可移動(dòng)文物保護(hù)還存在修繕不及時(shí),、保護(hù)不全面等問題。
2,、不可移動(dòng)文物保護(hù)檢察公益訴訟工作開展情況,。2018年檢察公益訴訟工作全面推開以來，河南省人民檢察院先后部署開展了文物保護(hù),、紅色資源保護(hù)等專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng),，三門峽市人民檢察院出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)揮檢察職能支持仰韶文化遺址保護(hù)的意見》，對(duì)文物訟案件的同時(shí),，積極探索開展文物保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟工作,。與市人大、市政協(xié),、市委市政府督查局,、市政府辦公室分別會(huì)簽協(xié)同監(jiān)督文件，著力打造人大監(jiān)督,、民主監(jiān)督,、黨委政府督查監(jiān)督、12345政務(wù)熱線監(jiān)督,、檢察監(jiān)督一體貫通的“檢察+N”公益保護(hù)機(jī)制,，拓寬公益訴訟案件線索來源，提升監(jiān)督質(zhì)效,。先后辦理不可移動(dòng)文物保護(hù)公益訴訟案件14件，督促修復(fù),、保護(hù)受損不可移動(dòng)文物15處,，督促相關(guān)職能部門完善《文物安全制度》、《文物保護(hù)單位突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》等一系列文物保護(hù)制度和監(jiān)督管理體系,，有效助力了黃河流域（靈寶）不可移動(dòng)文物保護(hù)工作的健康發(fā)展,。
三、黃河流域不可移動(dòng)文物保護(hù)檢察公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境
1,、法律規(guī)定不完善限制了不可移動(dòng)文物保護(hù)檢察公益訴訟的順利開展,。無論是《行政訴訟法》、《民事訴訟法》,，還是《文物保護(hù)法》這一單行法,，都未將文物保護(hù)公益訴訟納入檢察公益訴訟的范疇,，專門的公益訴訟法律也未出臺(tái)。司法實(shí)踐中,，個(gè)別辦案人員對(duì)法定領(lǐng)域之外的公益訴訟探索不積極,，尤其對(duì)一些保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不明確、保護(hù)難度較大的文物損害公益訴訟案件線索,，不能及時(shí)履職,，在一定程度上制約了檢察公益訴訟在不可移動(dòng)文物保護(hù)領(lǐng)域的作用。
2,、線索來源不順暢限制了不可移動(dòng)文物保護(hù)檢察公益訴訟的全面開展,。在靈寶市檢察院辦理的14件公益訴訟案件中，12件系檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)走訪排查發(fā)現(xiàn),，2件案件線索來源于有專業(yè)知識(shí)的人大代表,、政協(xié)委員轉(zhuǎn)交，線索來源單一,。檢察機(jī)關(guān)在履職辦案時(shí),，基本上就是按照行政機(jī)關(guān)提供的文物保護(hù)名錄，一處一處現(xiàn)場(chǎng)查看,，這種監(jiān)督方式,，模糊了行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的履職界限，甚至有點(diǎn)越俎代庖之嫌,。另外,，對(duì)于行政機(jī)關(guān)提供名錄之外的不可移動(dòng)文物，檢察機(jī)關(guān)無從掌握,，無法監(jiān)督,，嚴(yán)重限制了該項(xiàng)工作的順利開展。?
3,、調(diào)查取證難限制了不可移動(dòng)文物保護(hù)檢察公益訴訟的高質(zhì)效發(fā)展,。調(diào)查取證是公益訴訟辦案最核心的環(huán)節(jié)，它不僅是認(rèn)定違法事實(shí),、確定公益損害的基礎(chǔ),，也是提升辦案質(zhì)效、確保整改落實(shí),、推進(jìn)公益訴訟工作高質(zhì)量發(fā)展的重要保障,。但是司法實(shí)踐中，由于缺乏必要的強(qiáng)制措施,，公益訴訟調(diào)查取證,，僅僅是一種“柔性”調(diào)查核實(shí)措施，調(diào)查取證工作是否順利,，依賴于被調(diào)查主體是否配合,，如果行政機(jī)關(guān)及相關(guān)行為人不配合,，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證工作就很難順利進(jìn)行，對(duì)于查詢,、扣押,、凍結(jié)等強(qiáng)制措施更是不能運(yùn)用，如此等等各種限制和困難,，嚴(yán)重影響了公益訴訟辦案成效,。
4、“依法履行職責(zé)”的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定模糊,。訴前檢察建議的回復(fù)期是否屆滿可以通過時(shí)間計(jì)算,，公共利益是否處于受侵害狀態(tài)可以通過實(shí)地走訪等方法進(jìn)行考證，但判斷文物保護(hù)主管部門在收到訴前檢察建議后是否依法履職,，目前相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定較為模糊,，檢察機(jī)關(guān)在辦案時(shí)僅憑常識(shí)有時(shí)難以作出準(zhǔn)確判斷是否“依法履行職責(zé)”。
四,、黃河流域不可移動(dòng)文物保護(hù)檢察公益訴訟的完善路徑
1,、建立健全文物保護(hù)公益訴訟法律體系。建議在《文物保護(hù)法》明確賦予檢察機(jī)關(guān)在文物保護(hù)領(lǐng)域的公益訴權(quán),，為文物保護(hù)公益訴訟檢察提供法律依據(jù),。在制定專門的公益訴訟法律時(shí)要明確檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的內(nèi)容、程序和保障措施,，增加查封,、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等措施,，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)妨礙調(diào)查取證等司法秩序的行為人采取訓(xùn)誡,、罰款等措施，以保障調(diào)查取證工作的順利開展,。
2,、持續(xù)加大文物保護(hù)檢察公益訴訟辦案力度。檢察機(jī)關(guān)要在現(xiàn)有公益訴訟協(xié)同保護(hù)機(jī)制基礎(chǔ)上,，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段,，建立健全涵蓋互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)獲取、人民群眾實(shí)時(shí)舉報(bào)等全方位,、多途徑的案件線索收集機(jī)制，及時(shí)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出履職提醒,。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提醒后仍不依法履行監(jiān)管職責(zé),，導(dǎo)致文物受損的，依法啟動(dòng)公益訴訟監(jiān)督程序,，運(yùn)用司法手段守好文物保護(hù)的最后一道防線,。
3,、厘清不可移動(dòng)文物保護(hù)履職判斷標(biāo)準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)在針對(duì)文物受損問題向相關(guān)行政部門制發(fā)檢察建議后,，判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履職時(shí),，應(yīng)當(dāng)在依法督促全面整改修復(fù)的前提下，充分考慮到文物保護(hù)的專業(yè)性與復(fù)雜性,，結(jié)合采取措施,、履職期限、整改效果,、是否存在整改障礙等多重因素進(jìn)行綜合認(rèn)定,。在對(duì)文物保護(hù)主管部門履職情況難以判斷時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以邀請(qǐng)文物保護(hù)專家等第三方介入,，進(jìn)行評(píng)估認(rèn)定,，也可以聯(lián)合相關(guān)行政機(jī)關(guān)開展實(shí)地勘察；對(duì)于因客觀原因整改周期較長的案件,，可以結(jié)合整改方案,、整改進(jìn)度和專家意見等綜合判斷，不能簡單判定為未依法履職,。
4,、借助檢察公益訴訟助推文物保護(hù)溯源治理。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),，法治建設(shè)既要抓末端,、治已病，更要抓前端,、治未病,。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān)，在法律監(jiān)督過程中,，決不能止步于就案辦案,，必須依法能動(dòng)履職，在公益訴訟辦案過程中,，用好用足檢察建議“抓前端,、治未病”的訴源治理作用，督促行政機(jī)關(guān),、企業(yè),、社會(huì)組織多方聯(lián)動(dòng)，在專業(yè)支持,、重大事項(xiàng)通報(bào)等方面加強(qiáng)溝通配合,，相互提供專業(yè)咨詢和技術(shù)支持，聯(lián)合開展法治宣傳，共同破解文物保護(hù)難題,。（張建華：靈寶市人民檢察院黨組書記,、檢察長 強(qiáng)懷忍：靈寶市人民檢察院黨組副書記、常務(wù)副檢察長）
