我國公益訴訟檢察是黨中央以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要制度安排,，也是解決“公地悲劇”難題的中國方案，其初衷就是通過對在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)及其工作人員違法行為提出建議并督促糾正,，或者支持適格主體依法行使公益訴權(quán),，維護國家利益和社會公共利益，維護憲法和法律權(quán)威,。但是當前運行效果還不夠理想,。本文擬通過對司法實踐中存在問題及其原因分析，提出優(yōu)化公益訴訟檢察的幾點意見建議,。
一,、公益訴訟檢察實踐中存在的問題
1、司法辦案不平衡
一方面是辦案類型不平衡,。從基層司法實踐來看,，檢察機關(guān)辦理的公益訴訟案件絕大多數(shù)是行政公益訴訟案件，另有少量刑事附帶民事公益訴訟案件,，基層院沒有民事公益訴訟案件管轄權(quán),。以L市檢察院為例，2018年9月至2023年9月底,，共立案公益訴訟案件312件,。其中行政公益訴訟案件294件，占94.2%,；刑事附帶民事公益訴訟案件18件,，占5.8%。另一方面是辦案領(lǐng)域分布不平衡,。公益訴訟案件仍然是環(huán)資領(lǐng)域占比最高,，食藥安全領(lǐng)域次之，其他領(lǐng)域占比較少,。在L市檢察院辦理的294件行政公益訴訟案件中,，環(huán)資領(lǐng)域201件，占68.4%,；食藥安全領(lǐng)域17件,，占5.8% ；國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域4件,，占1.4%,，國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域3件，占1%,，其他新領(lǐng)域69件,，占23.5%。在12件刑事附帶民事公益訴訟案件中,，環(huán)資領(lǐng)域6件,，占50%,；食藥安全領(lǐng)域5件，占41.7%,；個人信息保護領(lǐng)域1件,，占8.3%，其他領(lǐng)域沒有辦理案件,。
2,、履職過程不順暢
一方面是調(diào)查取證難。調(diào)查取證是公益訴訟辦案最核心的環(huán)節(jié),，但是司法實踐中,，由于缺乏必要的強制措施和強制手段，檢察機關(guān)的調(diào)查取證,，依賴于被調(diào)查主體的配合,，一些行政機關(guān)為了規(guī)避監(jiān)督和追責，往往不愿意積極主動配合檢察機關(guān)調(diào)查取證,；一些行政相對人害怕承擔責任,，不愿提供書證、接受詢問,；民事公益訴訟中關(guān)于生態(tài)損害的各種鑒定費用極高,，如此等等各種限制和困難，嚴重影響了公益訴訟辦案成效,。另一方面是鞏固整改成效難,。司法實踐中，局部整改,、短期整改的問題仍然在一定范圍內(nèi)存在,，公益損害問題時有反彈，持續(xù)鞏固整改成效方面依舊任重道遠,。
3,、監(jiān)督效果不理想
一方面是有影響的硬骨頭案件較少。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,， 2018年9月至2022年9月,，L市共立案辦理公益訴訟案件312件，但有重大影響的硬骨頭案件并不是很多,，省,、市級典型案例只有8件，公益訴訟的影響力有限,。另一方面是辦案效果與數(shù)量沒有同頻共振。近年來,，雖然辦案數(shù)量逐年提升,，但是并沒有帶來行政機關(guān)履職行為的重塑性變革,，公益訴訟檢察沒有達到預期的效果。以L市為例,，該市檢察院每年平均立案行政公益訴訟案件60件左右,，且大多數(shù)集中在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,，2020年至2021年該市生態(tài)環(huán)境局被重復立案5次,；從表面上看，該局每次均按照檢察建議依法整改,，但是每次整改后問題又反彈,，進入了一個屢改屢犯的怪圈，嚴重削弱了監(jiān)督效果,，影響了公益訴訟檢察的司法公信力,。
二、產(chǎn)生問題的主要原因
1．公益訴訟檢察沒有得到足夠的重視,。機構(gòu)改革后,，高檢院強調(diào)要“四輪驅(qū)動”，從制度設(shè)計來看,，公益訴訟檢察幾乎涵蓋了檢察職能的所有環(huán)節(jié)和流程,，是一個主動性、全流程的監(jiān)督,，必須要有足夠的人力,、物力來保證整個辦案流程的有效運轉(zhuǎn)。但是基層公益訴訟檢察的力量配備遠遠落后其承擔的職責和任務(wù),，案多人少,、人員素質(zhì)不匹配的問題非常突出。大部分基層院民事,、行政,、公益訴訟三項業(yè)務(wù)集中在一個部門，只配備一,、兩名檢察官,，又對口市分院民事、行政,、公益訴訟三個業(yè)務(wù)部門,，上級業(yè)務(wù)部門每年部署很多專項活動，每月要求報送業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和工作進展,，基層院經(jīng)常是疲于應(yīng)付,，很難傾注太多精力去把案件辦精、辦透。
2．檢察機關(guān)在公益訴訟中的獨立性不足,。司法實踐中,，行政公益訴訟的順利推進需要行政機關(guān)的支持與配合，而公益訴訟檢察又會對行政機關(guān)帶來不利的后果,。因此,，檢察機關(guān)在開展公益訴訟檢察時，經(jīng)常不得不考慮行政機關(guān)的意見,，大大降低了監(jiān)督的質(zhì)效,。以L市二次供水安全行政公益訴訟案件為例，檢察機關(guān)接到線索后,，立即開展初查,，但是由于不清楚轄區(qū)內(nèi)二次供水設(shè)施分布及管理狀況，甚至找不到每個小區(qū)的二次供水設(shè)施具體位置,，必需聯(lián)系住建部門了解轄區(qū)二次供水基本狀況,，住建部門為了防止被追責，在配合和提供證據(jù)方面難免有所保留,，導致初查和調(diào)查過程不順,。
3．公益訴訟檢察調(diào)查核實方面的法律保障不足。根據(jù)相關(guān)法律和司法解釋的規(guī)定,，人民檢察院在履行公益訴訟檢察職責過程中調(diào)查收集證據(jù)材料,，有關(guān)單位及個人應(yīng)當配合。但是對于被調(diào)查主體不積極配合調(diào)查的情形如何處理,，《公益訴訟辦案規(guī)則》只規(guī)定了“向同級人大常委會報告,、向同級紀檢監(jiān)察機關(guān)通報、或者通過上級人民檢察院向其上級主管機關(guān)通報”三種事后的處理措施,，檢察機關(guān)通報后,，相關(guān)機關(guān)是否必須給予黨紀、政紀處分,，也缺乏明確規(guī)定,，調(diào)查核實權(quán)沒有強制力保障，嚴重影響了工作的順利開展,。
4．檢察建議強制力不足,。行政公益訴訟絕大部分的案件通過訴前檢察建議的方式結(jié)案。但是從性質(zhì)上來看,，檢察建議的功能主要是通過督促行政機關(guān)依法履職或整改來實現(xiàn)監(jiān)督目的,，既不直接處斷行政權(quán)運行中存在的問題，又缺乏強制力保障,，行政機關(guān)敷衍應(yīng)付,、書面整改,、程序回復的問題仍然在一定程度上長期存在。
三,、優(yōu)化公益訴訟檢察的意見建議
1．要把公益訴訟檢察擺在“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的應(yīng)有位置,。切實配齊配強辦案力量,，增加公益訴訟檢察部門員額檢察官的比例,，以滿足日益繁重的公益訴訟檢察全流程法律監(jiān)督任務(wù)。要加大培訓力度,，全面提升公益訴訟條線干警的能力素質(zhì),。要加強規(guī)范化建設(shè)，確保在制度運行之初,，就能嚴格司法標準,，規(guī)范辦案流程，實現(xiàn)精準監(jiān)督,，切實把公益訴訟檢察打造成檢察工作新的增長點,。
2．要立足補充性、兜底性,、協(xié)同性的法律監(jiān)督職能推進公益訴訟檢察,。公益訴訟檢察雖然以保護公益為核心，但是并非所有的公益損害都需要檢察機關(guān)的介入,，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān),，必須恪守履職的邊界，只有在有關(guān)行政機關(guān)或適格主體不依法履行職責或者怠于履行職責時,，才有權(quán)運用公益訴訟檢察職能督促行政機關(guān)依法,、全面、規(guī)范行使職權(quán),，決不能越俎代庖,、代行職權(quán)。
3．要積極完善和優(yōu)化公益訴訟檢察的調(diào)查取證權(quán),。建議在制定專門的公益訴訟法律時要明確檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)的內(nèi)容,、程序和保障措施，增加查封,、扣押,、凍結(jié)財產(chǎn)等措施，授權(quán)檢察機關(guān)有權(quán)對妨礙調(diào)查取證等司法秩序的行為人采取訓誡,、罰款等措施,，以此確保益訴訟檢察的調(diào)查取證權(quán)真正落到實處。在立法沒有完善前,，要切實用好現(xiàn)有措施,，加強檢察機關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)作配合,，通過綜合履職、一體履職,，集中優(yōu)勢辦案力量,，提高調(diào)查取證質(zhì)量。對于行政機關(guān)及其工作人員拒絕或者妨礙人民檢察院調(diào)查收集證據(jù)的,，積極向同級人大常委會報告,，向同級紀檢監(jiān)察機關(guān)通報，或者通過上級人民檢察院向其上級主管機關(guān)通報,，并做好相關(guān)線索的移交工作,，推動調(diào)查取證權(quán)真正落到實處。?
4．要用好用足公益訴訟檢察的訴前程序,。行政公益訴訟立案后,，要積極與行政機關(guān)開展溝通和磋商，共同研究公益保護的方式和途徑,，爭取用最小的投入和最便捷的方式,，實現(xiàn)公益保護的目的。制發(fā)檢察建議時必須確保認定事實清楚,、證據(jù)確實充分,、適用法律精準、論證邏輯嚴密,，提出的意見建議具有較強的針對性和可操作性,，切實增強行政機關(guān)依法整改的積極性。要通過公開聽證等方式進行充分的釋法說理,，消除行政機關(guān)抵觸情緒,，督促其真誠接受，積極整改,，切實提高建議成效,，力爭在訴前實行公益保護目的。
（強懷忍 河南省靈寶市人民檢察院黨組副書記,、常務(wù)副檢察長）
