我國公益訴訟檢察是黨中央以法治思維和法治方式推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要制度安排,，也是解決“公地悲劇”難題的中國方案,，其初衷就是通過對(duì)在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行為提出建議并督促糾正,，或者支持適格主體依法行使公益訴權(quán),，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益,，維護(hù)憲法和法律權(quán)威,。但是當(dāng)前運(yùn)行效果還不夠理想,。本文擬通過對(duì)司法實(shí)踐中存在問題及其原因分析，提出優(yōu)化公益訴訟檢察的幾點(diǎn)意見建議,。
一,、公益訴訟檢察實(shí)踐中存在的問題
1、司法辦案不平衡
一方面是辦案類型不平衡。從基層司法實(shí)踐來看,，檢察機(jī)關(guān)辦理的公益訴訟案件絕大多數(shù)是行政公益訴訟案件,，另有少量刑事附帶民事公益訴訟案件，基層院沒有民事公益訴訟案件管轄權(quán),。以L市檢察院為例,，2018年9月至2023年9月底，共立案公益訴訟案件312件,。其中行政公益訴訟案件294件,，占94.2%；刑事附帶民事公益訴訟案件18件,，占5.8%,。另一方面是辦案領(lǐng)域分布不平衡。公益訴訟案件仍然是環(huán)資領(lǐng)域占比最高,，食藥安全領(lǐng)域次之,，其他領(lǐng)域占比較少。在L市檢察院辦理的294件行政公益訴訟案件中,，環(huán)資領(lǐng)域201件,，占68.4%；食藥安全領(lǐng)域17件,，占5.8% ,；國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域4件，占1.4%,，國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域3件,，占1%，其他新領(lǐng)域69件,，占23.5%,。在12件刑事附帶民事公益訴訟案件中，環(huán)資領(lǐng)域6件,，占50%,；食藥安全領(lǐng)域5件，占41.7%,；個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域1件,，占8.3%，其他領(lǐng)域沒有辦理案件,。
2,、履職過程不順暢
一方面是調(diào)查取證難。調(diào)查取證是公益訴訟辦案最核心的環(huán)節(jié),，但是司法實(shí)踐中,，由于缺乏必要的強(qiáng)制措施和強(qiáng)制手段,，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證，依賴于被調(diào)查主體的配合,，一些行政機(jī)關(guān)為了規(guī)避監(jiān)督和追責(zé),，往往不愿意積極主動(dòng)配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證；一些行政相對(duì)人害怕承擔(dān)責(zé)任,，不愿提供書證,、接受詢問；民事公益訴訟中關(guān)于生態(tài)損害的各種鑒定費(fèi)用極高,，如此等等各種限制和困難,，嚴(yán)重影響了公益訴訟辦案成效。另一方面是鞏固整改成效難,。司法實(shí)踐中,，局部整改、短期整改的問題仍然在一定范圍內(nèi)存在,，公益損害問題時(shí)有反彈,，持續(xù)鞏固整改成效方面依舊任重道遠(yuǎn)。
3,、監(jiān)督效果不理想
一方面是有影響的硬骨頭案件較少,。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看， 2018年9月至2022年9月,，L市共立案辦理公益訴訟案件312件,，但有重大影響的硬骨頭案件并不是很多，省,、市級(jí)典型案例只有8件，公益訴訟的影響力有限,。另一方面是辦案效果與數(shù)量沒有同頻共振,。近年來，雖然辦案數(shù)量逐年提升,，但是并沒有帶來行政機(jī)關(guān)履職行為的重塑性變革,，公益訴訟檢察沒有達(dá)到預(yù)期的效果。以L市為例,，該市檢察院每年平均立案行政公益訴訟案件60件左右,，且大多數(shù)集中在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看,，2020年至2021年該市生態(tài)環(huán)境局被重復(fù)立案5次,；從表面上看，該局每次均按照檢察建議依法整改,，但是每次整改后問題又反彈,，進(jìn)入了一個(gè)屢改屢犯的怪圈，嚴(yán)重削弱了監(jiān)督效果，影響了公益訴訟檢察的司法公信力,。
二,、產(chǎn)生問題的主要原因
1．公益訴訟檢察沒有得到足夠的重視。機(jī)構(gòu)改革后,，高檢院強(qiáng)調(diào)要“四輪驅(qū)動(dòng)”,，從制度設(shè)計(jì)來看，公益訴訟檢察幾乎涵蓋了檢察職能的所有環(huán)節(jié)和流程,，是一個(gè)主動(dòng)性,、全流程的監(jiān)督，必須要有足夠的人力,、物力來保證整個(gè)辦案流程的有效運(yùn)轉(zhuǎn),。但是基層公益訴訟檢察的力量配備遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后其承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)，案多人少,、人員素質(zhì)不匹配的問題非常突出,。大部分基層院民事、行政,、公益訴訟三項(xiàng)業(yè)務(wù)集中在一個(gè)部門,，只配備一、兩名檢察官,，又對(duì)口市分院民事,、行政、公益訴訟三個(gè)業(yè)務(wù)部門,，上級(jí)業(yè)務(wù)部門每年部署很多專項(xiàng)活動(dòng),，每月要求報(bào)送業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和工作進(jìn)展，基層院經(jīng)常是疲于應(yīng)付,，很難傾注太多精力去把案件辦精,、辦透。
2．檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的獨(dú)立性不足,。司法實(shí)踐中,，行政公益訴訟的順利推進(jìn)需要行政機(jī)關(guān)的支持與配合，而公益訴訟檢察又會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)帶來不利的后果,。因此,，檢察機(jī)關(guān)在開展公益訴訟檢察時(shí)，經(jīng)常不得不考慮行政機(jī)關(guān)的意見,，大大降低了監(jiān)督的質(zhì)效,。以L市二次供水安全行政公益訴訟案件為例，檢察機(jī)關(guān)接到線索后,，立即開展初查,，但是由于不清楚轄區(qū)內(nèi)二次供水設(shè)施分布及管理狀況,，甚至找不到每個(gè)小區(qū)的二次供水設(shè)施具體位置，必需聯(lián)系住建部門了解轄區(qū)二次供水基本狀況,，住建部門為了防止被追責(zé),，在配合和提供證據(jù)方面難免有所保留，導(dǎo)致初查和調(diào)查過程不順,。
3．公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)方面的法律保障不足,。根據(jù)相關(guān)法律和司法解釋的規(guī)定，人民檢察院在履行公益訴訟檢察職責(zé)過程中調(diào)查收集證據(jù)材料,，有關(guān)單位及個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合,。但是對(duì)于被調(diào)查主體不積極配合調(diào)查的情形如何處理，《公益訴訟辦案規(guī)則》只規(guī)定了“向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告,、向同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào),、或者通過上級(jí)人民檢察院向其上級(jí)主管機(jī)關(guān)通報(bào)”三種事后的處理措施，檢察機(jī)關(guān)通報(bào)后,，相關(guān)機(jī)關(guān)是否必須給予黨紀(jì),、政紀(jì)處分，也缺乏明確規(guī)定,，調(diào)查核實(shí)權(quán)沒有強(qiáng)制力保障,，嚴(yán)重影響了工作的順利開展。
4．檢察建議強(qiáng)制力不足,。行政公益訴訟絕大部分的案件通過訴前檢察建議的方式結(jié)案,。但是從性質(zhì)上來看，檢察建議的功能主要是通過督促行政機(jī)關(guān)依法履職或整改來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的,，既不直接處斷行政權(quán)運(yùn)行中存在的問題,，又缺乏強(qiáng)制力保障，行政機(jī)關(guān)敷衍應(yīng)付,、書面整改,、程序回復(fù)的問題仍然在一定程度上長期存在。
三,、優(yōu)化公益訴訟檢察的意見建議
1．要把公益訴訟檢察擺在“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的應(yīng)有位置。切實(shí)配齊配強(qiáng)辦案力量,，增加公益訴訟檢察部門員額檢察官的比例,，以滿足日益繁重的公益訴訟檢察全流程法律監(jiān)督任務(wù)。要加大培訓(xùn)力度,，全面提升公益訴訟條線干警的能力素質(zhì),。要加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，確保在制度運(yùn)行之初,，就能嚴(yán)格司法標(biāo)準(zhǔn),，規(guī)范辦案流程,，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督，切實(shí)把公益訴訟檢察打造成檢察工作新的增長點(diǎn),。
2．要立足補(bǔ)充性,、兜底性、協(xié)同性的法律監(jiān)督職能推進(jìn)公益訴訟檢察,。公益訴訟檢察雖然以保護(hù)公益為核心,，但是并非所有的公益損害都需要檢察機(jī)關(guān)的介入，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),，必須恪守履職的邊界,，只有在有關(guān)行政機(jī)關(guān)或適格主體不依法履行職責(zé)或者怠于履行職責(zé)時(shí)，才有權(quán)運(yùn)用公益訴訟檢察職能督促行政機(jī)關(guān)依法,、全面,、規(guī)范行使職權(quán)，決不能越俎代庖,、代行職權(quán),。
3．要積極完善和優(yōu)化公益訴訟檢察的調(diào)查取證權(quán)。建議在制定專門的公益訴訟法律時(shí)要明確檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的內(nèi)容,、程序和保障措施,，增加查封、扣押,、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等措施,，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)妨礙調(diào)查取證等司法秩序的行為人采取訓(xùn)誡、罰款等措施,，以此確保益訴訟檢察的調(diào)查取證權(quán)真正落到實(shí)處,。在立法沒有完善前，要切實(shí)用好現(xiàn)有措施,，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)作配合,，通過綜合履職、一體履職,，集中優(yōu)勢辦案力量,，提高調(diào)查取證質(zhì)量。對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員拒絕或者妨礙人民檢察院調(diào)查收集證據(jù)的,，積極向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告,，向同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào)，或者通過上級(jí)人民檢察院向其上級(jí)主管機(jī)關(guān)通報(bào),，并做好相關(guān)線索的移交工作,，推動(dòng)調(diào)查取證權(quán)真正落到實(shí)處。?
4．要用好用足公益訴訟檢察的訴前程序,。行政公益訴訟立案后,，要積極與行政機(jī)關(guān)開展溝通和磋商,，共同研究公益保護(hù)的方式和途徑，爭取用最小的投入和最便捷的方式,，實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的目的,。制發(fā)檢察建議時(shí)必須確保認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分,、適用法律精準(zhǔn),、論證邏輯嚴(yán)密，提出的意見建議具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性,，切實(shí)增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法整改的積極性,。要通過公開聽證等方式進(jìn)行充分的釋法說理，消除行政機(jī)關(guān)抵觸情緒,，督促其真誠接受,，積極整改，切實(shí)提高建議成效,，力爭在訴前實(shí)行公益保護(hù)目的,。
（強(qiáng)懷忍 河南省靈寶市人民檢察院黨組副書記、常務(wù)副檢察長）
