違法建設(shè)行政執(zhí)法過程中,，準(zhǔn)確作出罰款,、沒收或拆除等處罰決定，首要前提是準(zhǔn)確認(rèn)定相對人,。但違法建設(shè)不同于一般行政違法,，受違法建設(shè)不動產(chǎn)特性決定，其時間跨度一般較長,，違法建設(shè)行為人死亡,、解散、破產(chǎn),、下落不明等情況比較多見,，因繼承、交易,、贈與,、承租等一種或多種情況疊加，導(dǎo)致違法建設(shè)行為人與產(chǎn)權(quán)人,、實(shí)際占有人分離的情況更為多見,，為行政處罰相對人的認(rèn)定帶來很大困難，耗費(fèi)大量執(zhí)法資源,。
一,、司法實(shí)踐中的觀點(diǎn)分歧
（一）將違法建設(shè)行為人認(rèn)定為行政相對人。
吉林省高級人民法院行政裁定書（2020）吉行申99號認(rèn)為：根據(jù)現(xiàn)有證據(jù),，證明章某是案涉車庫的使用權(quán)人及實(shí)際占有人,，而不是車庫的建造者?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第四條“公民,、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰......”可見行政處罰的對象為具體行為,，對行政處罰的相對人也應(yīng)著眼于違反行政管理秩序的行為,。案涉處罰決定指向行為是“未經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)擅自建設(shè)車庫”，而白城市城管綜合行政執(zhí)法支隊將章某認(rèn)定為行政處罰決定的相對人,，屬于事實(shí)認(rèn)定錯誤,。
海南省高級人民法院（2020）瓊行再1號認(rèn)為：申訴人張某是違法建筑的買受人，高某是違法建筑的建設(shè)者,。未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照許可證規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的處罰對象,，均是違法建筑的建設(shè)者。吉陽執(zhí)法局主張違法建設(shè)人是指享受違建利益的主體,，將買受人張某作為行政處罰相對人,，系對法律理解錯誤,，本院不予支持。
以上兩個案例,，司法機(jī)關(guān)均認(rèn)為：違法建設(shè)行政處罰的對象應(yīng)當(dāng)是違法建設(shè)行為人，而不能為違法建設(shè)的買受人,、產(chǎn)權(quán)人,、占有人、使用人或受益人,。
（二）將違法建設(shè)實(shí)際占有人認(rèn)定為行政相對人,。
浙江省高級人民法院行政裁定書（2020）浙行申653號認(rèn)為：寧波市規(guī)劃局海曙分局已經(jīng)明確，涉案建設(shè)行為未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證,，且不具備補(bǔ)辦條件,。據(jù)此，寧波市海曙區(qū)綜合行政執(zhí)法局認(rèn)定涉案房屋是違法建筑并作出限期拆除的(2017)甬海建設(shè)一決字第37號處罰決定,，并無不當(dāng),。涉案建筑是申請人金某于2008年2月從案外人徐某處購得，在海曙區(qū)綜合行政執(zhí)法局認(rèn)定涉案房屋是違法建筑,，并作出限期拆除的處罰決定時,，申請人金某系案涉建筑物的實(shí)際占有人，案涉建筑物的相關(guān)權(quán)利義務(wù)均由金某承受,，被訴的行政處罰決定書,，將金某列為被處罰人并無不當(dāng)。
廣東省高級人民法院（2019）粵行終1732號認(rèn)為：上訴人何某是違法建筑的買受人,，張某是違法建筑的建設(shè)者,。上訴人何某受讓涉案房屋成為房屋所有權(quán)人后，是涉案房屋的實(shí)際繼受人和控制使用人,，依法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,。受讓關(guān)系不是上訴人放任違法建設(shè)存在，并繼續(xù)非法使用的正當(dāng)事由,。
以上兩個案例,，司法機(jī)關(guān)均認(rèn)為：受讓房屋的同時，相關(guān)權(quán)利義務(wù)均一并受讓,，受讓關(guān)系不是放任違法建設(shè)存在的正當(dāng)理由,，應(yīng)當(dāng)將違法建設(shè)的買受人、產(chǎn)權(quán)人,、實(shí)際占有人等作為行政相對人,。
二、兩種行政理論觀點(diǎn)
行政法責(zé)任來源于對法定義務(wù)的違反,，行政處罰的理論邏輯為：存在法定義務(wù)—違反法定義務(wù)—進(jìn)行行政處罰,。具體來講,，違反行政法定義務(wù)的責(zé)任區(qū)分為行為責(zé)任和狀態(tài)責(zé)任。
（一）行為責(zé)任,。所謂行為責(zé)任就是以人為受領(lǐng)對象,，常處以財產(chǎn)罰的處罰類型，以懲戒違法行為為目的,?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第四條：公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為......如果僅對該法條進(jìn)行文義解釋,，則違法建設(shè)行政處罰僅能處罰違法建設(shè)行為人,。前述吉林省高級人民法院行政裁定書（2020）吉行申99號正是據(jù)此得出裁判結(jié)論。
（二）狀態(tài)責(zé)任,。所謂狀態(tài)責(zé)任則是以物為中心,，需要責(zé)任人消除違法狀態(tài)，以恢復(fù)社會管理秩序為目的,。狀態(tài)責(zé)任來源于三個方面：一是來源于法律明文規(guī)定,。《中華人民共和國物權(quán)法》第七條:物權(quán)的取得和行使,，應(yīng)當(dāng)遵守法律,，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益,。從該法條來看,，違法建設(shè)所有人或?qū)嶋H占有人，在行使物權(quán)過程中,，法定負(fù)有消除違法狀態(tài)的責(zé)任,。二是來源于行政處罰的客觀歸責(zé)原則。行政處罰不考慮相對人的主觀狀態(tài),，狀態(tài)責(zé)任人不能免除其在知情后恢復(fù)管理秩序的義務(wù),。三是來源于權(quán)利義務(wù)的概括移轉(zhuǎn)。違法建設(shè)所有人,、實(shí)際占有人等,，在取得違法建設(shè)的所有權(quán)、占有權(quán)的同時,，也應(yīng)當(dāng)概括承受消除違法建設(shè)違法狀態(tài)的相應(yīng)責(zé)任,。前述廣東省高級人民法院（2019）粵行終1732號正是依據(jù)權(quán)利義務(wù)概括轉(zhuǎn)移，得出裁判結(jié)論,。
兩種理論的差異主要體現(xiàn)在3個方面：一是圍繞中心不同,。行為責(zé)任以人為中心，具有人身專屬性，往往由人的不當(dāng)行為引起,；而狀態(tài)責(zé)任則以物為中心,，與狀態(tài)的造成者沒有密切關(guān)系，通常需要狀態(tài)持有人承擔(dān)恢復(fù),、消除狀態(tài)的責(zé)任,。二是處罰類型不同。當(dāng)行為責(zé)任不具有補(bǔ)辦,、矯正可能時,，常以罰款的方式進(jìn)行處罰；而狀態(tài)責(zé)任不具有補(bǔ)辦,、補(bǔ)正可能時，通常是以限期拆除等方式消除違法狀態(tài),。三是處罰目的不同,。對行為責(zé)任進(jìn)行追究時，通常以教育,、懲戒為目的,；而對狀態(tài)責(zé)任的追究，多是為了恢復(fù)社會管理秩序,、消除不安定因素等,。
在違法建設(shè)行政執(zhí)法中，“消除違法建設(shè)違法狀態(tài)的責(zé)任,，隨建筑物所有權(quán),、實(shí)際占有權(quán)概括移轉(zhuǎn)于繼受人”的理論，更有助于行政效率提升和行政目的達(dá)成,。一方面,，在違法建設(shè)行為人與所有人或者實(shí)際占有人分離的情況下，要求行為人對已經(jīng)不在其控制之下的違法建設(shè)進(jìn)行拆除,，違反了一般理性人的生活常識,。另一方面，《中華人民共和國行政處罰法》第一條：為了......維護(hù)公共利益和社會秩序,，保護(hù)公民,、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法,，制定本法,。該法條明確了“行政處罰法”的四個立法目的。在違法建設(shè)行政執(zhí)法中,，狀態(tài)責(zé)任移轉(zhuǎn)理論更符合立法目的之三：維護(hù)公共利益和社會秩序,。
三、基層違法建設(shè)行政執(zhí)法實(shí)務(wù)建議
目前，基層執(zhí)法實(shí)踐中對違法建設(shè)進(jìn)行行政處罰,，主要依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照......無法采取改正措施消除影響的,，限期拆除，不能拆除的,，沒收實(shí)物或者違法收入,，可以并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款。從該法條來看,，對違法建設(shè)的行政處罰主要有3種類型：一是拆除,；二是沒收；三是罰款,。結(jié)合違法建設(shè)行政處罰種類和前述“行為責(zé)任和狀態(tài)責(zé)任”理論,，基層執(zhí)法實(shí)務(wù)過程中可區(qū)分違法建設(shè)行為人和實(shí)際占有人是否為同一主體，具體確定3類行政處罰的相對人,。
（一）違法建設(shè)行為人和實(shí)際占有人相同,。當(dāng)行為人和實(shí)際占有人為同一主體時，可以對行政處罰法第四條按照文義解釋進(jìn)行理解,，對相對人既可以罰款,，也可以責(zé)令限期拆除，以保障權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一,。
（二）違法建設(shè)行為人和實(shí)際占有人分離,。在這種情況下，從行為人的角度考慮,，在其已不實(shí)際占有違法建設(shè)的情況下,，讓其實(shí)施拆除不具有期待可能性。從實(shí)際占有人的角度考慮,，一方面,，可以對行政處罰法第四條進(jìn)行擴(kuò)張性理解，違法行為既包括行為違法,，也包括狀態(tài)違法,；另一方面，根據(jù)物權(quán)法第七條,，實(shí)際占有人具有確保物權(quán)沒有違反行政管理秩序的一般性義務(wù),。故違建行為人和占有人分離時，則可分別成為行政相對人,。對違建行為人進(jìn)行罰款的行政處罰,，作為對其違法行為的懲戒；而對違建實(shí)際占有人,，只負(fù)有恢復(fù)管理秩序的義務(wù),，故只對其進(jìn)行沒收或限期拆除的行政處罰。由此造成的損失，可以按照民法規(guī)則向轉(zhuǎn)讓人追償,。
（三）只有違法建設(shè)實(shí)際占有人,。此種情形實(shí)際是違法建設(shè)行為人和實(shí)際占有人分離情形的特例，即行為人下落不明,、死亡,、注銷、解散或者破產(chǎn),。這種情況下,，實(shí)際占有人的狀態(tài)責(zé)任與前述第二種情形一致，不再贅述,。而對于違法建設(shè)行為人下落不明,、死亡、解散或者破產(chǎn)等情形,，如何進(jìn)行罰款的處罰,，行政處罰法沒有具體規(guī)定，可以根據(jù)其它法律法規(guī)實(shí)施,。
1.對于下落不明的違法建設(shè)行為人：《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處罰程序規(guī)定》第三十條：案件處理過程中，有下列情形之一,，中止案件調(diào)查：（四）因當(dāng)事人下落不明致使案件暫時無法調(diào)查的......根據(jù)該法條,，此種情況下中止調(diào)查即可，待違法建設(shè)行為人出現(xiàn)時,，及時恢復(fù)調(diào)查程序,，完全符合規(guī)定。
2.對于死亡的違法建設(shè)行為人：行政法律法規(guī)均沒有具體規(guī)定,，可以參考《中華人民共和國刑事訴訟法》第十六條：有下列情形之一的,，不追究刑事責(zé)任：（五）犯罪嫌疑人、被告人死亡的,。行為人死亡,，刑事責(zé)任不再追究，根據(jù)法律舉重以明輕的類推解釋規(guī)則,，行政責(zé)任自然也無須追究,。
3.對于注銷、解散或者破產(chǎn)的違法建設(shè)行為人：當(dāng)違建行為人為法人或其他組織,，其注銷,、解散或者破產(chǎn)的情形，涉及《中華人民共和國公司法》等更多法律法規(guī),，限于篇幅,，本文不再詳細(xì)討論。（張朝杰）
