違建拆除是違建治理工作一個重要內(nèi)容,，而責(zé)令限期拆除是違法建設(shè)拆除法律程序中經(jīng)常用到的一個行政決定,。執(zhí)法實踐和司法實踐中,，對責(zé)令限期拆除違法到底是屬于行政處罰，還是屬于行政強(qiáng)制,，抑或是屬于行政命令,，存在較大的分歧。對這一問題的不同認(rèn)識,，關(guān)系到責(zé)令限期拆除前是否要履行告知,、聽證等程序，不但會給基層執(zhí)法帶來較大困惑和法律風(fēng)險,，而且可能直接導(dǎo)致“同案不同判”,，影響執(zhí)法公信力和法律權(quán)威。
一,、法律相關(guān)規(guī)定
（一）從《行政處罰法》的規(guī)定看,。《行政處罰法》第九條具體規(guī)定了行政處罰的六個種類：一是警告、通報批評,；二是罰款,、沒收違法所得、沒收非法財物,；三是暫扣許可證件,、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件,；四是限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動,、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉,、限制從業(yè),；五是行政拘留；六是法律,、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰,。盡管，該法條并未將責(zé)令限期拆除明確列為行政處罰的類型,，但第六條同時為相關(guān)法律,、行政法規(guī)留有進(jìn)行其他行政處罰種類規(guī)定的余地。
《行政處罰法》第二十八條：行政機(jī)關(guān)實施行政處罰時,，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為,。可以看出,，責(zé)令改正,、責(zé)令限期改正，以及限期拆除是行政主體為了維護(hù)和實施行政管理秩序,，預(yù)防和制止社會危害事件與違法行為的發(fā)生,，依法對特定的行政管理相對人或特定的物作出的，以限制權(quán)利或課以義務(wù)為內(nèi)容的,、臨時性的強(qiáng)制行為,。因此，從這一條的規(guī)定來看：如果行政機(jī)關(guān)和行政相對人對違法建設(shè)的認(rèn)定無異議,，那么責(zé)令限期拆除則屬于行政強(qiáng)制措施,，不屬于行政處罰；而如果行政相對人不認(rèn)可行政機(jī)關(guān)對違法建設(shè)的定性,，責(zé)令限期拆除則失去了事實基礎(chǔ),，行政強(qiáng)制存在較大執(zhí)法風(fēng)險，這種情況下將責(zé)令限期拆除當(dāng)做行政處罰,，充分保障當(dāng)事人陳述,、申辯,、聽證、復(fù)議,、訴訟等權(quán)利,，更為穩(wěn)妥。
（二）從《土地管理法》的規(guī)定看,?！锻恋毓芾矸ā返诎耸龡l：依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的,，建設(shè)單位或者個人必須立即停止施工,，自行拆除;對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止,。建設(shè)單位或者個人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的,，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴;期滿不起訴又不自行拆除的,，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,，費(fèi)用由違法者承擔(dān)。顯然,，該法條將責(zé)令限期拆除明確定性為行政處罰,。
（三）從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定看?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè),；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的,，限期改正，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款,；無法采取改正措施消除影響的,，限期拆除，不能拆除的,，沒收實物或者違法收入,，可以并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款。
該法條中存在兩個層次的并列關(guān)系,。一是無法采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的：可以拆除的,，限期拆除；不能拆除的：沒收實物或者違法收入,。沒收實物和沒收非法收入都屬于《行政處罰法》第九條明確規(guī)定的行政處罰種類,。限期拆除與其屬于并列關(guān)系，理應(yīng)屬于行政處罰,。二是無法采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的兩種情形,，與“并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款”并列,，罰款屬于行政處罰，從邏輯關(guān)系上判斷,，限期拆除也應(yīng)屬于行政處罰,。
二、法律實踐中的觀點分歧
對以上法律規(guī)定理解上的分歧,，直接導(dǎo)致了司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在具體司法實務(wù)和執(zhí)法實務(wù)中,，也存在一定的分歧。
（一）從最高院行政案由暫行規(guī)定來看,。2021年1月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》中,，二、三級案由行政處罰項下列舉了15種案由：1.警告,；2.通報批評,；3.罰款；4.沒收違法所得,；5.沒收非法財物,；6.暫扣許可證件；7.吊銷許可證件,；8.降低資質(zhì)等級,；9.責(zé)令關(guān)閉；10.責(zé)令停產(chǎn)停業(yè),；11.限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動,；12.限制從業(yè)；13.行政拘留,；14.不得申請行政許可,；15.責(zé)令限期拆除。該規(guī)定明確將責(zé)令限期拆除歸類為行政處罰,。
（二）從國務(wù)院法制辦的文件來看,。《國務(wù)院法制辦公室秘書行政司對四川省人民政府法制辦公室<關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示>的答復(fù)》（國法秘函〔2000〕134號）和《國務(wù)院法制辦公室對陜西省人民政府法制辦公室<關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否屬于行政處罰行為的請示>的復(fù)函》（國法秘研函〔2012〕665號）均認(rèn)為：“根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條關(guān)于“行政機(jī)關(guān)實施行政處罰時,，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定,，責(zé)令改正或者限期改正違法行為與行政處罰是不同的行政行為。因此,，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定的“限期拆除”,，第六十八條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰行為?！?/span>
（三）從相關(guān)法院司法判例來看,。河南省鄭州市中級人民法院行政判決書（2018）豫01行終822號認(rèn)為：“限期拆除決定既不是行政強(qiáng)制，也不是行政處罰,，而應(yīng)當(dāng)屬于行政命令范疇,。一審判決將責(zé)令限期拆除定性為行政強(qiáng)制,，屬于對法律的理解錯誤，本院依法予以糾正,?！焙幽鲜∴嵵菔兄性瓍^(qū)人民法院行政判決書（2022）豫0102行初48號，有這樣的表述：“本院認(rèn)為......區(qū)執(zhí)法局作出的限期拆除決定并非罰款,，行政處罰種類不同,，并未違反一事不再罰原則?！憋@然,，該院將限期拆除認(rèn)定為行政處罰。河南省鄭州市管城回族區(qū)人民法院行政判決書（2022）豫0104行初135號,，有這樣的表述：“綜合執(zhí)法局對原告作出限期拆除處罰決定證據(jù)確鑿,，適用法律、法規(guī)正確,，符合法定程序,。”顯然,，該院也將限期拆除認(rèn)定為行政處罰,。
三、基層執(zhí)法實踐建議
通過以上不同法律的不同規(guī)定,，以及行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對法律規(guī)定的不同理解來看,，具體執(zhí)法實踐中對“責(zé)令限期拆除”進(jìn)行明確法律定性相對困難。為切實維護(hù)行政管理秩序,，同時最大限度規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險,，違建拆除執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)注意以下兩個方面,。
（一）充分保障相對人權(quán)益。以人民為中心的思想要求行政機(jī)關(guān)在基層執(zhí)法過程中,，必須將嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法與為人民服務(wù)的宗旨有機(jī)結(jié)合,，充分保障好行政相對人的知情權(quán)、陳述權(quán),、申辯權(quán),、聽證權(quán)等，確保執(zhí)法效果和社會效果相統(tǒng)一,。做好這一點,，可以避免和減少不必要的行政復(fù)議和行政訴訟。
（二）遵循正當(dāng)程序原則,。不爭論責(zé)令限期拆除到底是否行政處罰,，在做出責(zé)令限期拆除決定前,，依照行政處罰的正當(dāng)程序要求，履行好立案調(diào)查,、先行告知,、公告等法律程序。做好這一點,，可以在未來可能的復(fù)議,、訴訟過程中，不管復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院怎么對責(zé)令限期拆除進(jìn)行定性,，都能確保所做出的行政決定經(jīng)得起法律的審查和考量,。
四、違建拆除的必經(jīng)程序
結(jié)合《行政強(qiáng)制法》等相關(guān)法律規(guī)定,，落實違建拆除共有6個必經(jīng)的外部程序,。
（一）立案調(diào)查。通過不同途徑得到違法建設(shè)問題線索后,，首先應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查,，而不能以當(dāng)事人未辦理建設(shè)審批手續(xù)等為由，就跳過這個法定程序,，直接強(qiáng)拆建筑物或是構(gòu)筑物,，否則拆除程序不合法。
（二）履行告知義務(wù),。在經(jīng)過調(diào)查取證后,，如果認(rèn)定當(dāng)事人所建房屋為違法建設(shè)，在作出行政處罰決定之前,，還要根據(jù)《行政處罰法》第四十四條,、四十五條規(guī)定履行告知義務(wù)，告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實,、理由,、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述,、申辯和要求聽證的權(quán)利,。
（三）作出限期拆除決定并送達(dá)。違法建設(shè)確需拆除的,，行政機(jī)關(guān)在完成前兩個步驟之后,，需要作出限期拆除通知書或是限期拆除決定書，并送達(dá)相對人,。該文書中必須要有當(dāng)事人的名稱,、標(biāo)的、拆除日期,、救濟(jì)途徑等內(nèi)容,，同時加蓋有行政機(jī)關(guān)印章,。
（四）公告?！缎姓?qiáng)制法》第四十四條：對違法的建筑物,、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的,，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告,，限期當(dāng)事人自行拆除。公告是《行政強(qiáng)制法》專為違法建設(shè)拆除設(shè)置的一個特別程序,，目的是為了保護(hù)不特定相關(guān)人的合法權(quán)益,，避免對象錯誤。因此,，違建拆除,，公告程序必不可少。
（五）催告,。如果相對人既沒有在法律規(guī)定的期限內(nèi)行使復(fù)議,、訴訟等法律權(quán)利，也沒有在規(guī)定的期限內(nèi)拆除違法建設(shè),，行政機(jī)關(guān)還必須依法履行催告義務(wù),。需要注意的是，催告必須是以書面的形式告知當(dāng)事人,。催告書應(yīng)載明履行義務(wù)的期限和方式,，以及相對人的陳述和申辯權(quán)。
(六）依法強(qiáng)制拆除,。在履行催告義務(wù)后,，如果當(dāng)事人仍然沒有拆除違法建筑，有權(quán)部門則可以依法強(qiáng)制拆除,。實施強(qiáng)制執(zhí)行行為方式,、方法應(yīng)當(dāng)合理、適當(dāng),，不得實施野蠻強(qiáng)拆,。（作者單位：鄭州市城市管理執(zhí)法支隊 楊啟雪 張朝杰）
